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擴大農村產權抵押貸款的實踐與思考
時間 2013-10-14 11:41:26  來源:金融時報

  農村金融創新是推動農村金融發展的重要課題。國務院辦公廳《關于金融支持經濟結構調整和轉型升級的指導意見》明確提出,鼓勵銀行業金融機構擴大林權抵押貸款,探索開展大型農機具、農村土地承包經營權和宅基地抵押貸款試點。人民銀行西安分行營業管理部在轄區組織開展了農村產權抵押貸款試點,在解決農民和農村經濟主體普遍面臨的貸款抵押物不足,激活農村經濟資源,推進農村產權制度改革等方面取得了一定的成效。

 

  推動農村金融創新擴大農村產權抵押貸款的實踐

 

  我們選擇了農村產權制度改革起步較早、統籌城鄉發展較快、農村信用體系建設推進迅速、金融生態環境改善明顯、政府高度重視農村金融創新的西安市高陵縣作為試點,開展了以農村土地承包經營權、農村集體土地使用權和農民房屋所有權(以下簡稱三權)抵押貸款為主的農村金融產品創新,取得了明顯成效。

 

  (一)政策支持,為金融支持提供制度設計和政策保障。2010年,高陵縣在全省率先啟動農村產權制度改革,對農村集體土地所有權、土地承包經營權、集體建設用地使用權、集體建設用地上房屋所有權等權屬進行確權、登記、頒證,建立農村資產流轉平臺,形成農村產權流轉市場體系。繪制了反映農村產權關系的魚鱗圖,截至目前,共確權頒證2.4萬余本。同時,通過搭建農村產權交易平臺,在堅持市場化取向的基礎上,用好用活確權頒證成果,逐步實現農村資源與市場的對接,為金融介入農村產權制度改革提供了前提和基礎條件。高陵縣是省市統籌城鄉發展試點縣和全國土地流轉規范化管理試點縣,利用這一有利條件,人行西安分行營管部指導高陵縣支行制訂出臺了《開展農村土地承包經營權抵押貸款的意見》、《集體建設用地使用權抵押貸款管理辦法》、《農民房屋所有權抵押貸款管理辦法》等政策意見,從抵押物的確定、貸款的原則、程序、抵押物的處置以及風險控制等方面進行了規劃安排,并由高陵縣政府正式印發執行。同時協調高陵縣財政局制定印發了《統籌城鄉發展土地承包經營權抵押貸款財政貼息的實施意見》,從而為開展農村產權抵押貸款創造了良好的制度環境。

 

  (二)組織推動,促進農村三權抵押貸款試點順利開展。開展農村產權抵押貸款,涉及政府土地、住房建設、農村經濟組織、廣大農戶以及產權評估、交易等多個部門和環節。為保證試點有序推進,成立了由縣財政局、土地局、住建局、統籌辦、土地流轉中心、人民銀行高陵支行、金融機構組成的農村產權抵押貸款試點領導小組。各部門按照責任分工,認真做好產權審核、登記、評估、抵押等各個環節的工作,為降低農戶貸款成本,協調高陵縣財政給第一批辦理產權抵押貸款的農戶每戶補貼500元評估費,首批集中為農戶和農村經濟組織發放貸款260余萬元。為有效管控貸款風險,引導金融機構在受理農戶貸款時,嚴格審核貸款抵押物的真實性和有效性,同時將產權抵押貸款用途限定在發展有當地特色的種植業、養殖業、設施農業和個體運輸、加工業上,促進農民合理利用信貸資金發展生產。

 

  (三)完善機制,把好農村產權抵押貸款風險關口。對于農村產權進入交易市場,面臨的最大問題就是缺乏有效的交易評估和風險處置手段,為解決這一問題,我們與高陵縣政府探索組建了四個中心。第一個中心是農村產權價值評估中心。主要職能是對農村產權進行價值評估,為金融機構的貸款提供準確的參考。以土地承包經營權抵押貸款業務為例,評估中心在評估土地承包經營權時,既要考慮土地承包經營權的年限,還要考慮其地面附著物的經濟價值,從而對土地承包經營權的綜合價值做出合理評估。目前,該中心已出具評估報告1.38萬份。第二個中心是農村產權抵押擔保中心。主要職能是給予農村產權作為擔保物的合法身份,在農村產權價值評估的基礎上,利用擔保基金進一步降低貸款風險。目前,累計辦理各類農村產權抵押擔保業務兩萬余筆,擔保金額達2.1億元。第三個中心是農村產權收儲中心。主要職能是保證農村產權抵押貸款每一個環節的成功運轉,防范與化解債務風險。當債務人無法償還貸款時,該中心將對抵押物先收購、再拍賣,拍賣所得優先償還金融機構貸款,若有剩余返還債務人。第四個中心是農村產權交易中心。主要職能是為農村產權管理、抵押、評估、擔保、收儲及掛牌交易提供綜合服務平臺,實現農村產權與市場的有效對接。

 

  (四)信用保障,不斷改善農村金融生態環境。農村信用環境是開展農村金融創新的基礎條件,探索建立了政府主導、人行推動、多方聯動、農戶受益的農村信用體系建設模式。開發了農村信用體系評價管理系統,完成了全縣3.4萬農戶的信用建檔工作,并通過搭載縣政府電子政務平臺,實現了金融機構、政府部門和鄉鎮的信息共享,金融機構參考評價管理系統農戶檔案和農戶信用評級結果發放各類涉農貸款,既較好地解決了農戶貸款難問題,又較好地防范了貸款風險。另外,為適應農村產權抵押貸款的需要,積極推動完善高陵縣農村金融組織體系,組建了小額貸款公司、村鎮銀行和融資擔保公司,為農村產權抵押貸款業務的發展奠定了基礎。

 

  進一步推進農村產權抵押擔保的政策建議

 

  雖然農村產權抵押擔保存在若干風險,但其在擴大農村擔保物范圍,降低農民貸款門檻方面無疑是積極有益的,為此,應從完善法律、政策、資金保障等方面進一步推動農村產權抵押擔保的實踐。

 

  (一)完善農村產權抵押擔保的法律法規。要完善土地承包經營權權責,允許農民流轉土地承包經營權,抵押就應成為流轉的一種應有方式。同時,農村土地承包經營權、農村房屋、宅基地等抵押融資的做法已在全國多地開展并取得了積極效果,政策法律的制定應順應實踐的需要。另外從理論上講,既然要發展現代農業,就必須破除農民和土地、房屋之間天然的、固有的依附關系,實現以市場為主導的資源配置。既然要實行市場化,自主交易的各方都必須承擔由此帶來的風險損失和市場不確定性。農民、銀行等各方的利益關切需要互相兼顧,銀行為防范風險要求設定擔保是自然選擇,農民為獲得融資主動承擔相關風險的意愿也需要得到尊重。對于因抵押物償債而失地失房的農民,國家應該考慮以救助性金融或其他社會保障方式給予扶持,而不是固守農民不可失地失房從而限制農地農房的抵押融資。

 

  (二)健全農村產權抵押的風險補償機制。理論上說,農村產權抵押貸款雖使農戶獲得了農業生產的資金,但它只是降低了金融機構的風險,農戶面臨的農業固有風險依然客觀存在,當農村巨災發生時,即使有農業保險(放心保),但其賠付率高,無論是保險公司還是投保農戶均要承擔較大的損失。因此,應當構建多層次、多元化的農業風險保障體系。在強制實行巨災保險的前提下,巨災損失由原保險公司、再保險公司及政府三方分擔保險損失。原保險公司及再保險公司按保險責任進行賠償,其余由政府的巨災保障基金共同承擔,這樣就可有效地化解農村產權抵押的相關風險。同時,也可建立農業巨災風險證券化體系,完善農村產權抵押的風險補償機制。

 

  (三)發揮財政資金的引導和杠桿效應。對于我國縣域經濟的發展,財政資金往往發揮著重要作用,所謂財政保運轉,金融促發展是縣域經濟發展的寫照,因此,應繼續充分發揮財政資金在農村產權抵押貸款業務發展中的杠桿作用,強化風險基金的管理與運用,調動金融機構與資金需求者的參與積極性,強力推動縣域經濟與金融的良性互動發展。

 

  (四)有效發揮農村經濟合作組織的作用。農業生產的規模化和專業化需要依靠農民專業合作社等新型現代農業經營組織的引領和帶動。同樣在農村產權抵押貸款業務發展中也可以發揮農民專業合作社的作用。具體流程可設計為由農民將土地承包經營權、房屋、宅基地等資產轉讓給農民合作社,農民合作社為農民貸款提供擔保,一旦承貸人無法償債,由合作社負責將抵押資產轉讓其他社內成員,所得轉讓費優先償還銀行貸款。這種流程設計可以在一定程度上規避目前關于農村產權抵押的政策法律限制,農民合作社在其中發揮著關鍵的緩沖和搭橋過渡作用。另外,要細化和完善農村產權交易規則,加快農村產權市場化進程。

 

  (五)加強農村金融生態環境建設。金融的健康發展離不開良好的金融生態環境,信用體系建設是金融生態環境建設永恒的話題,也是一個長期的系統工程。因此,要繼續強力推進信用體系建設,不斷優化金融生態環境。同時,要大力推動農村金融機構和產品創新,引進和建立新型農村金融機構,不斷完善農村金融服務體系,全力支持農村經濟健康持續發展。

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